Il ruolo della Regione nella tutela dell’ambiente nella Costituzione e nella giurisprudenza costituzionale
Tralasciando, in questa sede, le problematiche connesse alla nozione di ambiente, assai a lungo dibattuta in dottrina, occorre approfondire il ruolo attribuito alla Regione dalla Costituzione e dalla giurisprudenza della Corte Costituzionale.
La mancanza di uno specifico riferimento all’ambiente nel vecchio testo dell’art. 117 della Costituzione ha determinato molti contrasti fra lo Stato e le Regioni, aventi ad oggetto la possibilità, in capo a queste ultime, di legiferare in materia ambientale.
Il problema da risolvere, in estrema sintesi, era il seguente:
- l’ambiente è una materia nuova e, in quanto tale, di esclusiva competenza statale (le competenze regionali previste dal testo costituzionale prima della modifica erano tassative) o
- costituisce una “sottomateria” rispetto ad altre (ad esempio: l’agricoltura, le foreste, le cave, l’urbanistica), di competenza anche regionale?
In un primo momento l’orientamento della Corte Costituzionale è stato ostile al frazionamento regionale della disciplina ambientale.
Negli anni ’70 – caratterizzati dal trasferimento alle Regioni di numerose funzioni amministrative, connesse all’interesse ambientale – tuttavia, la Corte Costituzionale ha cominciato a riconoscere alle Regioni una pluralità di titoli di legittimazione legislativa, consentendo loro, in questo modo, di intervenire in materia: in particolare, con la sentenza n. 72 del 1977, la Corte Costituzionale ha riconosciuto che la protezione della natura rientra nella più ampia materia “agricoltura e foreste”, “espressamente contemplata dall'art. 117 Cost. fra quelle per le quali le Regioni a statuto ordinario, nei limiti dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato e dal rispetto dell'interesse nazionale e di quello delle altre Regioni, possono emanare norme legislative”.
Negli anni ’80, nonostante il rafforzamento delle funzioni legislative regionali, testè evidenziato, si è assistito ad un fenomeno di riaccentramento delle competenze, dovuto non solo all’istituzione, del 1986, del Ministero dell’Ambiente, ma anche all’emanazioni di leggi di settore caratterizzate da un indubbio favor per la dimensione di governo statale.
Solo nella seconda metà degli anni ’90, con l’approvazione del c.d. federalismo amministrativo a Costituzione invariata, si è assistito ad una nuova valorizzazione delle istanze autonomiste: il D.Lgs n. 112 del 1998, in particolare, ha previsto che – anche per la materia “protezione della natura e dell’ambiente, tutela dell’ambiente dagli inquinamenti e gestione dei rifiuti” – tutte le funzoni amministrative non espressamente indicate come di rilievo nazionale sono conferite alla Regioni e agli enti locali.
In questi anni la Corte Costituzionale ha acquisito la consapevolezza della trasversalità della materia ambiente, riconoscendo che essa spettava alla competenza concorrente delle Regioni, nonostante il vecchio testo dell’art. 117 della Costituzione non menzionasse la materia de qua fra quelle ad esse attribuite.
In sostanza, si era affermata la tesi per cui “sussisteva una pluralità di titoli di legittimazione a dettare norme in materia ambientale, in linea con l’idea che l’ambiente dovesse ricevere la massima protezione possibile, a prescindere dalla provenienza delle norme stesse”.
Dopo la riforma costituzionale del 2001, la Corte Costituzionale – nonostante l’attribuzione della tutela ambientale all’esclusiva legislazione statale – ha continuato a riconoscere ai legislatori regionali la possibilità di occuparsi di ambiente (v., in particolare, la sentenza n. 407/2002).
Di recente la Corte Costituzionale – nel delineare i confini della materia “tutela dell’ambiente” – ha ribadito che la competenza legislativa “pur presentandosi sovente connessa e intrecciata inestricabilmente con altri interessi e competenze regionali concorrenti (sentenza n. 32 del 2006), tuttavia, rientra nella competenza esclusiva dello Stato (art. 117, secondo comma, lettera s, Cost.), anche se ciò non esclude il concorso di normative regionali, fondate sulle rispettive competenze, volte al conseguimento di finalità di tutela ambientale (sentenza n. 247 del 2006)” (sent. n. 380 del 14 novembre 2007).
Dall’analisi della giurisprudenza – sia precedente, sia successiva alla riforma costituzionale del 2001 – è agevole ricavare una configurazione dell'ambiente come:
- “bene della vita”, materiale e complesso, entità organica, la cui disciplina – che riguarda un interesse pubblico di valore costituzionale primario ed assoluto e deve garantire, come prescrive il diritto comunitario, un elevato livello di tutela, come tale inderogabile da altre discipline di settore – è stata affidata, in via esclusiva, allo Stato, il quale deve dettare “norme di tutela che hanno ad oggetto il tutto e le singole componenti considerate come parti del tutto”;
- "valore costituzionalmente protetto”, che, in quanto tale, delinea una sorta di materia "trasversale", nel senso che sullo stesso oggetto insistono interessi diversi: quello alla conservazione dell’ambiente e quelli inerenti alle sue utilizzazioni.
In questi casi, la disciplina unitaria del bene complessivo ambiente, rimessa in via esclusiva allo Stato, “viene a prevalere su quella dettata dalle Regioni o dalle Province autonome, in materie di competenza propria, ed in riferimento ad altri interessi.
Ciò comporta che la disciplina ambientale, che scaturisce dall’esercizio di una competenza esclusiva dello Stato, investendo l’ambiente nel suo complesso, e quindi anche in ciascuna sua parte, viene a funzionare come un limite alla disciplina che le Regioni e le Province autonome dettano in altre materie di loro competenza, per cui queste ultime non possono in alcun modo derogare o peggiorare il livello di tutela ambientale stabilito dallo Stato”.
In sostanza, la circostanza che una determinata disciplina sia ascrivibile alla materia “tutela dell’ambiente”, comporta il potere dello Stato di dettare standard di protezione uniformi validi su tutto il territorio nazionale e non derogabili in senso peggiorativo da parte delle Regioni, “ma non esclude che le leggi regionali emanate nell’esercizio della potestà concorrente di cui all’art. 117, terzo comma, della Costituzione, o di quella “residuale” di cui all’art. 117, quarto comma, possano assumere tra i propri scopi anche finalità di tutela ambientale”.
Si tratta, quindi, di una disciplina che - essendo riservata in via esclusiva allo Stato, epotendo essere “integrata” solo dalle Regioni (o Province autonome) nell’ambito della disciplina concorrente, e solo senza derogare o peggiorare il livello di tutela ambientale - intende stabilire criteri uniformi, non derogabili, su tutto il territorio nazionale, volti (oltre che alla protezione dell’ambiente) anche a non creare disparità di trattamento fra gli operatori del settore.
