domenica, marzo 30, 2008

La politica ambientale nel paese del Gattopardo (4): un esempio concreto in tema di inquinamento atmosferico

Dopo aver delineato i tratti salienti della nozione di sviluppo sostenibile (sulla quale tornerò, in futuro, considerata l’estrema attualità dell’argomento) e sulle sue concrete applicazioni pratiche, vorrei cominciare a scendere nel dettaglio delle politiche ambientali nel nostro paese, per sottolinearne la complessità e l’immobilismo nel quale continuano a barcamenarsi…

Un primo esempio, in materia di inquinamento atmosferico.

L'art. 674 del c.p. ha sempre rappresentato un valido strumento per la lotta all’inquinamento atmosferico, anche in seguito all’emanazione del D.P.R. n. 203/88; all’indomani dell’entrata in vigore del c.p., l’art. 674 veniva applicato solo in caso di trasgressione delle prescrizioni imposte dalla legge o dalla P.A., ma con il passare degli anni i giudici ne hanno ampliato la portata applicativa, sottolineando la primaria importanza di tale contravvenzione, posta come baluardo della tutela della tranquillità dei cittadini e del loro interesse a non essere sottoposti a preoccupazione o allarme in relazione alla salute.
In sostanza, il reato di getto pericoloso di cose ha assunto un vero e proprio ruolo di supplenza nella tutela dell'ambiente rispetto all'inquinamento atmosferico.

Questa tesi sembra confermata dall’articolata sentenza del Tribunale di Rovigo-Sezione di Adria del 31 marzo 2006, che rappresenta un’occasione per mettere a confronto le diverse teorie giurisprudenziali succedutesi, in materia, nell’arco degli ultimi anni e per aprire prospettive sulle possibili evoluzioni della normativa in materia di inquinamento atmosferico, nonostante la recente emanazione del T.U.A. (per una ricostruzione della vicenda, nelle sue linee essenziali, clicca qui)

In breve, l’art. 674 c.p. prevede due distinte ipotesi ivi previste, che puniscono chiunque:
  1. getta o versa, in un luogo di pubblico transito o in un luogo privato ma di comune o di altrui uso, cose atte a offendere o imbrattare o molestare persone, ovvero,
  2. nei casi non consentiti dalla legge, provoca emissioni di gas, di vapori o di fumo, atti a cagionare tali effetti
Questa distinzione ha fornito lo spunto per prospettare differenti soluzioni del rapporto intercorrente fra la norma del codice penale, quella civilistica di cui all’art 844 cod. civ. e quelle previste dalle discipline speciali di settore, le quali prevedono norme sanzionatorie di tipo formale, che prescindono dai reali effetti dell’inquinamento atmosferico, e perseguono il (solo) mancato rispetto burocratico dei parametri, fissato per legge.

Un primo orientamento giurisprudenziale ha evidenziato che le normative antinquinamento non hanno, di fatto, legittimato qualsiasi emissione inferiore ai limiti tabellari, anche nell’ipotesi in cui non siano attuate le opere di prevenzione e contenimento adeguate al processo tecnologico.

Un altro filone giurisprudenziale, sviluppatosi a partire dal 2000, ha sostenuto, invece, che l’espressione «nei casi non consentiti dalla legge» costituisce una «precisa indicazione circa la necessità che tale emissione avvenga in violazione delle norme che regolano l’inquinamento atmosferico »: pertanto sussiste una sorta di presunzione di legittimità delle emissioni di fumi, vapori o gas che non superino la soglia fissata dalle leggi speciali in materia.

Di recente, sembra esserci stato un «recupero» dell’originaria impostazione giurisprudenziale, volto ad estendere l’ambito di applicazione dell’art. 674, cod. pen., al semplice superamento del limite della normale tollerabilità (quindi, anche nei casi in cui esista un’autorizzazione amministrativa): tuttavia non mancano pronunce di segno opposto .

Comunque sia, i motivi per i quali, nel corso degli ultimi anni, si è assistito ad una progressiva estensione del campo di applicazione dell’art. 674 del c.p., che ha assunto un vero e proprio ruolo di supplenza nella tutela dell’ambiente rispetto all’inquinamento atmosferico, sono da rinvenire, essenzialmente, nella cronica mancanza di una normativa capace di indirizzare in modo univoco gli operatori del settore, e nella deficitaria azione di controllo, puntuale e continua, volta a rendere effettivo e credibile il ruolo della P.A. a tutela dell’ambiente e della salute dell’uomo.

Nonostante lo “sforzo”, e al di là dei proclami, il c.d. “Testo unico Ambientale” non è riuscito a rendere concrete le aspettative di semplificazione, razionalizzazione e coordinamento del coacervo di norme – prive di un disegno unitario – succedutesi negli ultimi quarant’anni (anche) in materia di inquinamento atmosferico.

In particolare, nulla è cambiato nell’apparato sanzionatorio, che non solo non è stato coordinato né integrato, ma continua a non essere improntato al principio della dissuasività.

Le violazioni (di carattere formale) sono sanzionate con contravvenzioni oblazionabili (l’arresto, infatti, è sempre considerato alternativo all’ammenda…) identiche a quelle previste, quasi vent’anni fa, dal DPR 203/88…: la loro irrisorietà conferma l’inadeguatezza del sistema a garantire un’efficace tutela.

La scoordinata frammentarietà della disciplina, lasciata irrisolta dal T.U.A., fa sì che la gestione integrata delle differenziate fonti di inquinamento atmosferico continui ad essere…tramandata al futuro legislatore.

In questa situazione la tutela dell’aria (e della salute dell’uomo) è stata spesso “delegata” alla decretazione d’urgenza – inidonea, in quanto tale, a risolvere il problema alla radice – o “affidata”, appunto, al solo art. 674 c.p., che la giurisprudenza ha utilizzato come passepartout per cercare di “tappare le falle” dell’impianto normativo, tanto da arrivare ad affermare, come nella sentenza in esame, che la sola presenza attiva della centrale, che emette fumi visibili e di notevoli dimensioni, è sufficiente a creare allarme, e a giustificare l’applicazione dell’art. 674 del c.p.

Ma al di là di quest’ultima affermazione – che desta qualche perplessità di natura giuridica (in merito all’affermazione della penale responsabilità), e non sembra risolvere i problemi alla radice, se solo si considera l’esiguità delle pene comminate – tale sentenza ha il pregio di porre l’accento sugli aspetti problematici sopra evidenziati, e di sottolineare, con forza, l’incapacità del sistema di far fronte alla drammatica complessità dei problemi, derivanti dall’inquinamento atmosferico, inerenti la tutela della salute dell’uomo e dell’ambiente.

Un sistema che è reso ancora più complicato dalle “grandi distanze” fra gli interessi delle rilevanti entità economiche e politiche, da un lato, e quelli dei singoli cittadini dall’altro che, in un processo di così grandi dimensioni, rendono ancora più evidente l’incomunicabilità fra le posizioni contrapposte e “la sproporzione fra le capacità di attività degli uni e degli altri, che si muovono secondo logiche e in contesti diversi e – appunto – incomunicabili”.

Tale mancanza di dialogo è suggellata dall’amara constatazione “di come la perdurante accettazione sociale, politica ed economica di grandi siti inquinati in ragione della salvaguardia del posto di lavoro sia stata ingannevole e si sia svelata, nel tempo, come un compromesso sbagliato […] ed abbia distorto la realtà creando una situazione di grave connivenza tra controllore e controllato, quasi una perversa simbiosi, tale da allentare qualsiasi forma efficiente di monitoraggio ambientale”.

Il perdurante caos normativo e l’obsolescenza dei suoi strumenti, l’assoluta incomunicabilità fra posizioni contrapposte, unite alla mancanza di una seria politica energetica, hanno, quindi, creato un clima di assoluta incertezza, cui il Giudice tenta di porre rimedio “come può”, con gli strumenti a sua disposizione.
Nelle conclusioni – dopo aver sottolineato l’”inaccettabile stortura” del nostro sistema, che pretende di “far passare per un processo penale un periodo così vasto di inefficienze amministrative, omissioni legislative, ambiguità politiche e industriali, […] peso quasi insostenibile per un giudice solo” – è lo stesso Giudice che riconosce di aver cercato “l’impossibile sintesi di eventi troppo grandi e complessi”.

Ciò che, in conclusione, si vuole sottolineare è che, in mancanza di una responsabile politica preventiva, la tutela della salute dell’uomo e dell’ambiente contro i fenomeni di inquinamento atmosferico continua ad essere demandata a (e ad essere perseguita con) uno strumento che, utilizzato in modo così lato, rischia di svuotarsi di significato, e di rendere ancora più flebile la risposta ai gravi problemi relativi all’inquinamento atmosferico, il cui incremento esponenziale (e le conseguenti, gravi, ripercussioni sul clima del pianeta, connesse all’aumento dell’effetto serra, nei confronti del quale la politica mondiale si mostra riottosa ed incapace a trovare una soluzione adeguata e condivisa) impone l’adozione di una serie di misure incisive, capaci di dare una svolta alla stasi che, di fatto, al di là dei proclami, continua a dominare l’attuale scenario normativo.

L’unica azione credibile, dopo anni di velleitarie politiche settoriali, consiste in interventi coordinati e razionali, strutturali e strutturati, sia in campo giuridico che in campo economico: una politica dell’ambiente integrata e di ampio respiro, dinamica, che sia al tempo stesso incentivante e dissuasiva, adeguata e, soprattutto, effettivamente operativa, capace di dare, finalmente, una seria e concreta risposta all’esigenza di tutela, troppo a lungo disattesa.

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