ILVA di Taranto: presentato la proposta di piano delle misure e delle attività di tutela ambientale e sanitaria

Nel dettare le nuove disposizioni urgenti a tutela dell’ambiente, della salute e del lavoro nell’esercizio di imprese di interesse strategico nazionale (fra le quali l'ILVA di Taranto), il Governo ha stabilito che, contestualmente alla nomina del Commissario straordinario, il MATTM avrebbe nominato un comitato di tre esperti, con il compito di predisporre il piano delle misure e delle attività di tutela ambientale e sanitaria, con l’indicazione delle azioni e dei tempi necessari per garantire il rispetto delle prescrizioni di legge e dell’AIA. 

Il compito del comitato 

La finalità del piano quella di acquisire uno strumento organico capace di definire l’insieme delle attività da eseguire su tutte le strutture dello stabilimento ILVA per garantire, nella prospettiva del traguardo temporale di tre anni, una condizione di compatibilità ambientale per lo stabilimento stesso. 
La materia del Piano è stata individuata nella valutazione, per i diversi comparti ambientali e di intervento: 

• della sussistenza ed applicabilità di tecnologie e pratiche operative ottimali capaci di contenere al minimo l’impatto, 
• della loro idoneità a garantire la protezione della salute e dell’ambiente e di individuare degli strumenti per la verifica e il monitoraggio di tali aspetti. 

In sostanza, chiosa il comitato, sussistenza di strumenti ed idoneità degli stessi si configurano:

• i primi, come condizione necessaria, 
• la seconda come condizione sufficiente 

per la verifica di compatibilità ambientale e sanitaria dello stabilimento ILVA nel contesto del territorio. 

Il piano “in pillole” 

Il Piano individua le azioni e le iniziative necessarie per l’attuazione delle prescrizioni contenute nell’attuale articolato autorizzativo e le misure necessarie per conformare lo stabilimento alle disposizioni normative, anche ove le stesse non incidano direttamente sui contenuti dell’AIA, o non si traducano nell’imposizione di nuove prescrizioni. In totale sono 111 pagine, che possono essere sintetizzate nella tabella che segue.

Criteri adottati	priorità degli interventi in base alle necessità di garantire un elevato livello di protezione ambientale e sanitaria per i lavoratori e la popolazione generale
	fattibilità tecnica, in relazione alla complessità degli impianti e dei processi
	introduzione di step intermedi di verifica dello stato di avanzamento per favorire la valutazione e il controllo dell’esecuzione degli interventi
Impatti considerati	emissioni	interventi sugli impianti più impattanti
		modificazioni del processo produttivo per prevenire o contenere la formazione di inquinanti
		modifica delle condizioni impiantistiche ed operative da realizzarsi per quanto riguarda le emissioni diffuse
		realizzazione di idonei sistemi di monitoraggio
	acque	interventi di contenimento e trattamento dei diversi flussi idrici considerati per le acque meteoriche, le acque di scarico, i reflui di processo
		azioni per la verifica dell’idoneità del trattamento su reflui di particolare impatto, e di adeguamento della struttura dei sistemi di scarico finale
	rifiuti	caratterizzazione e di un completo censimento dei flussi generati
		verifica delle possibilità di riuso, di valorizzazione come materia, di destinazione secondaria
		per i flussi non suscettibili di procedimenti di questo tipo, è apparso necessario definire una struttura di movimentazione, di stoccaggio intermedio e di destinazione finale che non comportasse fenomeni di trasferimento di inquinanti verso l’aria o verso acque sotterranee o suoli
Misure di tutela sanitaria	Attivazione di una rete di monitoraggio biologico, ambientale ed umano
	VDS: valutazione di danno sanitario. Estensione delle previsioni di tale prescrizione AIA agli inquinanti di maggiore rilievo sanitario, con riferimento agli IPA e ai metalli pesanti, per la valutazione del carico espositivo finalizzata a supportare la stima del danno attuale e potenziale e il monitoraggio nel tempo dell’efficacia delle prescrizioni in termini di tutela della salute dei lavoratori e della popolazione generale
Compatibilità produttive	definire politiche di intervento per il contenimento dei consumi		diminuzione nell’uso delle risorse
			minore impatto complessivo
	comparto idrico		minimizzazione dei consumi (processo e raffreddamento) nelle diverse fasi produttive
			riuso di acque di differente origine tenendo conto della loro idoneità alle ipotesi di consumo
	settore energetico		produzione cogenerativa di energia
			minor consumo di energia termica nelle differenti operazioni
			trasferimento ed utilizzo di flussi termici residui per opzioni di teleriscaldamento o di utilizzo tecnologico
			completa valorizzazione dei gas di processo
Sicurezza ambientale ed industriale	eliminazione delle condizioni di potenziale dannosità derivante da pratiche utilizzate in passato		operazioni di bonifica e di messa in sicurezza di strutture non più operative, depositi di materiali, suoli contaminati, acque di falda, evitando che da queste operazioni derivino forme di inquinamento secondario
	conseguimento di migliori condizioni di operatività		procedura di analisi integrale dello stabilimento, sulla base delle migliori procedure standardizzate per il settore, individuando ed eseguendo i necessari interventi di adeguamento
Sistema di gestione ambientale	Definizione ed implementazione di un SGA		Scopo
			interfacciarsi con le realtà produttive eseguendone sistematicamente una verifica dal punto di vista dell’idoneità ambientale e sanitaria
			Modalità
			sono fondamentali struttura, competenze, modalità sistematiche di approccio, capacità di interazione con la funzione produttiva
Comunicazione	Il piano degli interventi, il suo progressivo sviluppo, ed i conseguenti risultati in termini di contenimento della situazione di degrado ambientale e di diminuzione di rischio per la popolazione esposta debbono essere comunicati sistematicamente, in modo leggibile ed affidabile, attraverso opportuni canali comunicativi a tutti gli interessati, rendendo trasparente le modalità e i tempi di attuazione delle misure in atto

Il piano “in fieri” 

Il Piano specifica che fino alla completa ultimazione degli interventi strutturali sugli impianti che subiscono un arresto per l’adeguamento o la ricostruzione a seguito di prescrizione AIA, gli stessi impianti non sono autorizzati a riprendere l’esercizio. I tempi di realizzazione dei necessari interventi sono stati definiti con specifico riferimento alla urgenza degli interventi ed alla valutazione realistica delle ipotesi di fattibilità; si è tenuto conto che in ogni caso gli interventi vengono effettuati all’interno di un tessuto industriale operante.

Il sequestro preventivo può riguardare anche l’intera azienda (come bene produttivo)?

Con la sentenza n. 18603/13 la Cassazione è intervenuta per la prima volta sul tema della sequestrabilità dell’azienda come bene produttivo, sancendo inter alia che in materia di sequestro preventivo, oggetto della misura cautelare reale può essere anche un’intera azienda, ove sussistano indizi che anche taluno soltanto dei beni aziendali, proprio per la sua collocazione strumentale, sia utilizzato per la consumazione del reato, a nulla rilevando la circostanza che l’azienda svolga anche normali attività imprenditoriali. 

La sentenza in pillole 

In materia di sequestro preventivo, oggetto della misura cautelare reale può essere anche un’intera azienda, ove sussistano indizi che anche taluno soltanto dei beni aziendali, proprio per la sua collocazione strumentale, sia utilizzato per la consumazione del reato, a nulla rilevando la circostanza che l’azienda svolga anche normali attività imprenditoriali. 

La vicenda processuale

La vicenda trae origine da un sequestro preventivo di due S.r.L. e delle relative aziende, disposto da un giudice per le indagini preliminari nel quadro del procedimento penale relativo al reato di lesioni personali colpose commesso in violazione delle norme per la prevenzione degli infortuni sul lavoro ai danni dei lavoratori. Il Tribunale di Firenze, nell’annullare con ordinanza il sequestro preventivo disposto dal GIP, aveva evidenziato l’inammissibilità del sequestro preventivo in relazione ad un’attività imprenditoriale: il carattere prettamente ablatorio (e non interdittivo) del sequestro preventivo, infatti, impone la sola riferibilità ad una res pertinente al reato. Di conseguenza, sono sequestrabili soltanto beni, e non un’impresa o un’attività imprenditoriale, “vieppiù a fronte della piana ricorribilità ai rimedi specifici di cui al D.Lgs. n. 231/2001 (in tema di responsabilità amministrativa degli enti) esperibili anche in relazione al delitto di lesioni personali gravi”. 

Le motivazioni dell’impugnazione da parte del PM 

1. Violazione di legge: il giudice ha erroneamente ritenuto che il sequestro fosse volto all’imposizione di un’inibitoria nei confronti di un’attività imprenditoriale, e non di un vincolo reale su beni riguardanti nella loro materialità. La misura cautelare, al contrario, era stata disposta sulle società e sulle aziende costituenti l’insieme dei beni che l’imprenditore destina alla propria impresa;
2. Beni come mezzo per la realizzazione del reato contestato: all’imputato è stata ascritta la realizzazione di un’organizzazione imprenditoriale del tutto priva di qualsivoglia forma di cautela o di misura precauzionale funzionale alla sicurezza e all’incolumità dei lavoratori impiegati;
3. Rapporti con il D.Lgs n. 231/01: non ha alcun rilievo il D.Lgs n. 231/01, nel caso de quo: infatti, sono diversi i presupposti delle misure cautelari disciplinate da tale testo normativo e il sequestro preventivo, nel caso di specie immediatamente destinato ad inibire l’esercizio di un’attività imprenditoriale pericolosa mediante l’uso dei beni strumentali. 

Un passo indietro: la pertinenzialità necessaria per il sequestro di azienda 

Prima di analizzare la novità contenuta nella sentenza della Cassazione n. 18603/13, occorre premettere che tutta la giurisprudenza che, in passato, si è occupata del tema della sequestrabilità, o meno, dell’azienda, ha avuto come “faro” esclusivo il suo eventuale rapporto di pertinenzialità rispetto al reato. 

Ferma restando l’insequestrabilità delle società commerciali tout court, la Cassazione ricorda le alterne vicende che hanno caratterizzato la giurisprudenza nel recente passato in relazione proprio al tema del sequestro preventivo di aziende, e il minimo comun denominatore posto alla base delle stesse. 

Se, infatti, ed in relazione a vicende riguardanti l’impiego di lavoratori privi del permesso di soggiorno, la Cassazione ha affermato, a volte, la legittimità del sequestro preventivo di immobili, strutture e apparecchi costituenti l’azienda funzionalmente ed economicamente produttiva, “allorché essi siano impiegati per lo svolgimento dell’attività lavorativa prevalente di lavoratori stranieri privi di permesso di soggiorno, essendo l’imposizione del vincolo funzionale ad impedire la prosecuzione dello sfruttamento di manodopera illegale” (ex multis, cfr. Cass. Pen., n. 18550/09), in altri casi ha, al contrario, escluso l’assoggettabilità a tale misura cautelare “dell’immobile, delle strutture e degli apparecchi costituenti l’azienda funzionante ed economicamente produttiva in ragione dell’occupazione non totalitaria o prevalente di lavoratori stranieri privi del permesso di soggiorno, in quanto tali beni non sono in rapporto di pertinenzialità” (nel caso analizzato dalla sentenza della Cassazione n. 34605/07, ad esempio, rispetto al reato di cui all’art. 22, D.Lgs. n. 286/98). 

La sequestrabilità dell’azienda come bene produttivo

La novità contenuta nella sentenza de qua risiede proprio nel fatto di aver analizzato la problematica da un altro angolo visuale: quello della sequestrabilità in sé dell’azienda, come bene produttivo, secondo la definizione datane dall’art. 2555 del c.c., in base al quale l’azienda è “il complesso dei beni organizzati dall’imprenditore per l’esercizio dell’impresa”. In materia di sequestro preventivo, oggetto della misura cautelare reale può essere anche un’intera azienda, ove sussistano indizi che anche taluno soltanto dei beni aziendali, proprio per la sua collocazione strumentale, sia utilizzato per la consumazione del reato, a nulla rilevando la circostanza che l’azienda svolga anche normali attività imprenditoriali.

Focus sugli indizi: sono valide anche gli elementi di prova provenienti da un altro procedimento 

Cassazione Penale n. 37024/11: 

• sono utilizzabili ai fini dell’applicazione di misure cautelari reali, quando questi siano stati richiesti in fase dibattimentale, anche elementi di prova provenienti da altri procedimenti e non ancora acquisiti in dibattimento, analogamente a quanto stabilito dalla stessa Corte di Cassazione, in materia di misure cautelari personali;
• sono utilizzabili come gravi indizi di colpevolezza, ai fini della vantazione di legittimità delle misure cautelari personali, atti di altri procedimenti, indipendentemente dalla circostanza che siano state osservate le condizioni stabilite nell’art. 238 c.p.p., non richiamate dall’art. 273 stesso codice;
• lo stesso principio non può che valere anche ai fini della valutazione della sussistenza del fumus commissi delicti, in materia di misure cautelari reali. 

Di conseguenza, l’ordinanza impugnata è stata emessa – evidenzia la Cassazione – è stata emessa in violazione di legge “nella parte in cui esclude, in via di principio, la suscettibilità dell’azienda a costituire oggetto di sequestro preventivo, indipendentemente dall’indagine di merito riguardante il rapporto di pertinenzialità della misura rispetto al reato, ovvero l’eventuale proporzionalità di detta misura cautelare rispetto alle esigenze cui è destinata”. 

In conclusione, occorre fare un sia pur rapido cenno ai principî di proporzionalità, adeguatezza e gradualità, di cui all’art. 275 cpp: la Cassazione, infatti, ricorda che tali principî , previsti per le misure cautelari personali, “devono ritenersi applicabili anche alle misure cautelari reali e devono costituire oggetto di valutazione preventiva e non eludibile da parte del giudice nell’applicazione delle cautele reali, al fine di evitare un’esasperata compressione del diritto di proprietà e di libera iniziativa economica privata. Ne consegue che, qualora detta misura trovi applicazione, il giudice deve motivare adeguatamente sulla impossibilità di conseguire il medesimo risultato della misura cautelare reale con una meno invasiva misura interdittiva”. 

Sequestro di un’azienda operante nel settore ambientale 

Cassazione Penale n. 8082/09:

• la questione da risolvere nel caso di specie era la seguente: la qualifica di corpo di reato, o comunque di cosa pertinente, compete all’intero insediamento o alla sola porzione terminale (condotta, camino, impianto) attraverso la quale avviene l’immissione illecita di sostanze nell’ambiente? 
• La Cassazione ha affermato un principio generale, in base al quale se l’inquinamento dipende dall’inadeguatezza complessiva dell’insediamento, è a quest’ultimo che il sequestro deve fare riferimento;
• infatti, in quella sede, il Giudice, nel far riferimento alla sufficienza degli indizi al fine di sottoporre l’azienda a sequestro preventivo, ha rilevato come, nella specie, la condotta di versamento in mare dei fanghi residui dalla lavorazione del marmo riguardassero l’attività dell’intera azienda: di conseguenza, il sequestro preventivo non poteva essere limitato ad un determinato processo produttivo specificatamente interessato dalla condotta abusiva e, nell’immediato, l’esigenza preventiva sottesa alla misura cautelare non poteva che afferire all’intera azienda.

L’illegittima estensione dei poteri emergenziali: il caso Malagrotta

Con il “decreto Clini” dello scorso 3 gennaio 2013 è stato nominato il Prefetto Sottile Commissario per il superamento della situazione di grave criticità della gestione dei rifiuti urbani nel territorio della provincia di Roma (nel frattempo la discarica di Malagrotta è stata chiusa, anche se…).

Con un successivo provvedimento commissariale sono stati quindi individuati quattro impianti TMB per il trattamento meccanico e biologico dei rifiuti indifferenziati di Roma, Fiumicino, Ciampino e Stato della Città del Vaticano. 

Fra questi quello di una società, che ha deciso di impugnare il decreto Clini per evitare il sovraccarico dell’impianto sito nel territorio di competenza a causa dei provvedimenti del Commissario per il superamento della situazione di grave criticità nella gestione dei rifiuti urbani nel territorio della Provincia di Roma. 

Investito della vicenda, il TAR di Roma ha stabilito che dal confronto fra:

• le disposizioni contenute nella legge n. 228/12 (istitutiva del Commissario per fronteggiare la situazione di grave criticità nella gestione dei rifiuti urbani nel territorio della provincia di Roma), e 
• quelle contenute nel DM 3 gennaio 2013 (decreto Clini) 

si evince un chiaro divario.

 Se la prima, infatti, limita i compiti commissariali 

alla continuità nelle azioni in corso per il superamento di tale criticità, ovvero tese primariamente alla realizzazione di una o più discariche per fronteggiare l'imminente chiusura del sito di Malagrotta "e/o", in secondo luogo, "per l'ampliamento di discariche esistenti indicate dalla medesima Regione" come soluzione al medesimo problema, 

la seconda fonte, di natura provvedimentale, amplia invece i poteri assegnando la possibilità di individuare alcuni siti nell'ambito dell'intera Regione Lazio, ai quali conferire in trattamento - con i poteri di diffida e sostitutivi - i rifiuti della Capitale. 

In questo modo, però, il decreto ministeriale realizza un'illegittima estensione dei poteri emergenziali ed in deroga fissati dalla legge n. 228/12 - con riferimento, peraltro, a quanto stabilito per una situazione di emergenza già esauritasi temporalmente al 31 dicembre dell'anno precedente - a fattispecie ulteriori che non trovano giustificazione nella fonte primaria. 

Nessuna disposizione autorizza, invero, a ritenere tra le competenze il conferimento per il trattamento meccanico - biologico in impianti di differenti ambiti territoriali ed adibiti, nonché dimensionati, a diverse esigenze su scala locale. 

Del resto, una differente ed estensiva lettura si porrebbe in contrasto con i principi di autosufficienza e prossimità, strettamente complementari all'ulteriore principio di sussidiarietà che verrebbe compromesso ove si ritenesse che la norma di legge abbia consentito una non tassativa e puntuale espansione dei compiti commissariali.

Gli impianti tecnologici pagano l'ICI? E la tassa sui rifiuti?

In questi giorni non si fa altro che parlare di tasse: delle “nuove” tasse sulla casa e sui rifiuti, che per fare un po’ più di confusione adesso si chiamano TRISE (= TASI + TARI) e non più IMU-ICI o TARSU (TIA-1 o TIA-2, a seconda dei casi…..). 

A proposito di tassazione sulla produzione dei rifiuti: siamo nel 2013, la tecnologia fa passi da giganti, e ancora non si vuole adottare un sistema in base al quale si paga per quanto si produce. 

Basterebbe un po’ di sana e buona volontà: con l'attuale sistema la sensazione di buttare i soldi fuori dalla finestra è qualcosa di più forte che una semplice sensazione...

E c’é chi sostiene che con la TARI pagheremo ancora di più, alla faccia della prevenzione nella produzione dei rifiuti e della necessità di un sistema integrato di gestione

In attesa di vedere come andrà a finire (o continuerà), la giurisprudenza continua ad occuparsi di queste tassazioni ancora su vicende risalenti. 

In particolare: quali sono i presupposti per l’applicazione dell’ICI, nel caso di utilizzo di un terreno per il deposito di determinati materiali? 

E' l'interrogativo cui cerca di dare una risposta il TAR di Venezia (890/13).

Ai sensi dell’art. 1 del D.lgs. n. 504/92, presupposto dell’imposta è il possesso di fabbricati, di aree fabbricabili e di terreni agricoli: gli impianti tecnologici non possono in alcun modo essere assimilati a dei “fabbricati” ovvero a delle costruzioni stabilmente ancorate al suolo, trattandosi, invece, di macchinari trasportabili e perfettamente amovibili, nonché di manufatti precari. 

La legge istitutiva dell’ ICI non prevede e non ha mai previsto che gli impianti tecnologici (come nel caso in esame, non contenuti all’interno di edifici, né in altro modo connessi con questi ultimi) siano assoggettati all'imposta sui fabbricati. 

Infatti, anche a prescindere dalla più o meno stabile connessione al suolo di tali impianti, si tratta pur sempre di beni non suscettibili di produrre un autonomo reddito di tipo immobiliare, non essendo dotati, al di là di una esclusiva destinazione alla produzione industriale, di una propria autonomia funzionale e reddituale.

Diversamente, si confonderebbe la tassazione del reddito fondiario con quella del reddito d'impresa. 

Nella specie, il Collegio ha evidenziato che l’impianto oggetto di richiesta di sanatoria è destinato alla lavorazione del materiale basaltico estratto da alcune cave, ed è costituito da tre macchinari industriali e di box in lamiera semplicemente e temporaneamente appoggiati al suolo, non ancorati o fissati ad esso, e pertanto, non assoggettabili ad ICI. 

I terreni destinati a deposito del materiale basaltico sono esentasti dal pagamento dell’ICI, trattandosi di terreni utilizzato per attività industriale, non di pertinenza di fabbricati. 

L’impresa che smaltisce autonomamente i rifiuti prodotti e che non si avvale del servizio pubblico di raccolta e smaltimento dei rifiuti, non è tenuta al pagamento della relativa tassa: in tali casi, infatti, ricorre l’ipotesi di esclusione della tassazione prevista dal comma 3 dell’art. 62 del D.lgs. n. 507/1993, ai sensi del quale 

“nella determinazione della superficie tassabile non si tiene conto di quella parte di essa ove per specifiche caratteristiche strutturali e per destinazione si formano, di regola, rifiuti speciali, tossici o nocivi, allo smaltimento dei quali sono tenuti a provvedere a proprie spese i produttori stessi in base alle norme vigenti”.