Messa in sicurezza d’emergenza e d’urgenza: sono sempre giustificati i diversi trattamenti giuridici?

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Bonifica di aree di ridotte dimensioni: le reti di distribuzione carburante
Bonifica dei siti contaminati 

Nell’ambito degli interventi di bonifica dei siti contaminati, il Testo Unico Ambientale ha introdotto procedure semplificate per le aree di ridotte dimensione, volto ad accelerare i procedimenti e a rendere meno onerosi i costi amministrativi ed economici in capo alle imprese. 
Le reti di distribuzione di carburante costituiscono probabilmente la realtà imprenditoriale che più di tutte rappresenta il concetto di area da bonificare di piccole dimensioni: nonostante il favor legislativo dato dalla codificazione di settore, la regione Lazio ha fornito un’interpretazione della normativa che suscita più di una perplessità. Specie se confermata dal giudice amministrativo. 
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La questione di fondo 
Nonostante non si possa dire che il Testo Unico Ambientale brilli per coerenza, strutturalità e semplicità (tanto che il Governo sta per essere delegato a riformarlo sostanzialmente, “anche nel linguaggio”), è vero che in qualche caso ha dettato una normativa in grado di venire incontro alle esigenze degli operatori del settore, in tema di semplificazione, pur mantenendo alto il livello di tutela ambientale. 
È il caso previsto e regolato, ad esempio, in relazione alla bonifica delle aree di ridotte dimensione: per antonomasia le reti di distribuzione dei carburanti
Con una nota del gennaio 2012, la regione Lazio ha fornito “chiarimenti” in merito ai procedimenti amministrativi riguardanti il procedimento di bonifica dei siti di ridotte dimensioni, evidenziando che 
“qualora, a seguito del superamento dei valori soglia di contaminazione (CSC), oltre agli interventi di messa in sicurezza d’emergenza siano necessari opportuni interventi di messa in sicurezza d’urgenza (ad esempio la movimentazione di terreno) per riportare la situazione al di sotto delle CSC, il soggetto responsabile deve proseguire la procedura di bonifica semplificata attraverso la presentazione di un piano unico di bonifica (PuB)”. 
Il caso
Una società operante nel settore petrolifero decideva di smantellare un punto vendita carburante: nell’eseguire i lavori, autorizzati con DIA, comprensivi della rimozione dei serbatoi interrati di stoccaggio dei carburanti, e nell’ottemperare alla prescrizioni imposte dall’ARPA Lazio, durante la fase di estrazione dei serbatoi è stata rinvenuta una potenziale contaminazione da idrocarburi nel terreno. 
Dopo aver informato le autorità competenti, e aver annunciato di aver dato il via alle operazioni di messa in sicurezza d'emergenza (MISE, in particolare, la recinzione della zona di cantiere, la raccolta e smaltimento del terreno alterato e l’avvio di indagini ambientali approfondite per giudicare la congruità delle MISE poste in essere e considerare eventuali altre attività da compiere), la società: 
  • ha annunciato l’esecuzione di varie misure di messa in sicurezza d’emergenza; 
  • in seguito agli esiti negativi su tutti gli analiti richiesti dall’ARPA, ha trasmesso a tutti gli enti pubblici una relazione a conferma dello stato qualitativo del sottosuolo del punto vendita ed i risultati negativi riscontrati, e infine 
  • ha proceduto alla chiusura del procedimento avviato. 
Ma l’ARPA ha comunicato alla società ricorrente che il procedimento non si sarebbe potuto chiudere in autocertificazione, essendo necessaria la certificazione finale della Provincia: gli interventi effettuati, infatti, non possono essere qualificati come MISE ma come MISU (messa in sicurezza d’urgenza), essendovi stata movimentazione di terreno.

I principali motivi del ricorso
Scavo e movimentazione
La semplice movimentazione di terreno può intervenire nell’ambito delle MISE: in ogni caso, il semplice riferimento alla movimentazione di terreno non è idoneo di per sé ad escludere la configurazione delle MISE
La differenza tra MISE ed interventi di bonifica
non riguarda in astratto l’attività da compiere
dipende, invece,
·    dall’entità della contaminazione del sito,
·    dalle dimensioni delle opere da compiere
·    dalla repentinità dell’intervento necessario
Infatti i quantitativi ridotti sono riconducibili nella MISE e non nelle opere di bonifica
Rifiuto
Il terreno potenzialmente contaminato, essendo già scavato e giacente nella fossa di alloggiamento dei serbatoi, ed essendo di minima entità, costituisce rifiuto (fonte primari di contaminazione, unitamente ai serbatoi)
MISE/MISU
Non c’è differenza tra MISE e MISU: comunque, anche in caso di MISU si può chiudere la procedura in autocertificazione
PuB
Inutile e sproporzionato chiedere il PuB: oltretutto non ci sono stati superamenti delle CSC, come accertato dall’ARPA

















La posizione del TAR
Dopo aver “riportato” in sintesi le principali normative di settore, ed aver evidenziato che sia la MISE che la MISU sono misure volte ad isolare o a rimuovere le fonti di contaminazione, il TAR ha respinto il ricorso, sancendo che: 
  • la MISE riguarda le sole fonti primarie di inquinamento e presuppone la repentinità dell’evento di contaminazione, mentre 
  • la MISU concerne sia le fonti primarie che quelle secondarie di inquinamento, e può essere adottata sia in caso di incidenti che in seguito all’improvviso accertamento di una situazione di contaminazione o di pericolo di contaminazione dell’ambiente o di rischio per la salute umana. 
Nel caso di specie, chiosa il TAR, la fonte primaria di inquinamento era costituita dai serbatoi interrati contenenti idrocarburi, e non vi era prova dell’avvenuto sversamento del loro contenuto nel terreno circostante: di conseguenza, si poteva presumere che l’inquinamento del terreno circostante non fosse un evento repentino, quanto piuttosto una contaminazione “storica”.

Le possibili conseguenze
La lettura fornita dalla regione e avallata dal TAR, specie nel caso concreto, in cui la stessa ARPA ha evidenziato il non superamento delle CSC, irrigidisce irragionevolmente il procedimento, che si vorrebbe invece semplificato, e soprattutto si basa su una distinzione fra MISE e MISU che, nella realtà dei fatti, non sembra essere così scontata, così come non si può affermare che nell’ambito della MISE debba sempre e comunque essere esclusa la movimentazione di terreno e la MISU comporti necessariamente l’impossibilità di concludere il procedimento semplificato tramite autocertificazione. 

Con quale tranquillità può operare una società che, nonostante la massima disponibilità e l’ossequio alle regole poste dal legislatore nazionale, si vede costretta a subire costi amministrativi ed economici di tale portata, pur essendo il terreno in modo certificato non contaminato? 

E, soprattutto, perché una nuova disparità di trattamento, a seconda della regione in cui il punto vendita è situato (e non esistono normative “chiarificatrici” di siffatta portata)?


Consumo del territorio: la superficie realmente coperta dagli impianti eolici

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Eolico e consumo del territorio 

Nonostante la giurisprudenza, dopo un’iniziale contrapposizione ideologica, con il tempo abbia con il tempo sviluppato un orientamento volto a porre l’attenzione necessaria al corretto bilanciamento, in concreto, dei diversi interessi in gioco (ambientali ed economici), ancora oggi sono molti i ricorsi che hanno ad oggetto la corretta localizzazione degli impianti eolici. Di recente, la Cassazione si è pronunciata in merito ad un caso relativo ad un particolare aspetto concernente il consumo di territorio: quello relativo all’esatta individuazione del concetto di “superficie coperta” da un impianto eolico, al fine di stabilire con precisione quanto territorio può consumare la realizzazione di un impianto “elettroeolico”. 

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Nella delicata mediazione fra interessi ambientali ed economici, sottesa alla realizzazione di impianti alimentati da fonti rinnovabili di energia, la localizzazione degli IAFR rappresenta una delle problematiche più “sentite”, che da luogo a numerosi scontri fra i sostenitori dell’uno o dell’altro. 
Nonostante la giurisprudenza, dopo un’iniziale contrapposizione ideologica – che vedeva contrapporsi, da un lato, i sostenitori di una più spinta difesa del paesaggio e, dall’altro, i fautori dello sviluppo di IAFR – con il tempo abbia “sviluppato” un orientamento volto a porre l’attenzione necessaria al corretto bilanciamento, in concreto, dei diversi interessi in gioco, ancora oggi sono molti i ricorsi che, inter alia, hanno ad oggetto proprio la corretta localizzazione degli impianti de quibus, specie quando il loro impatto visivo è rilevante, come nel caso degli aerogeneratori. 
Di recente, la Cassazione si è pronunciata in merito ad un caso relativo ad un particolare aspetto concernente il consumo di territorio: quello relativo all’esatta individuazione del concetto di “superficie coperta” da un impianto eolico, al fine di stabilire con precisione quanto territorio può consumare la realizzazione di un impianto “elettroeolico”.

Il caso oggetto della sentenza della Cassazione (Cassazione penale, sentenza n. 33365/12) riguarda una lunga, complessa e controversa vicenda autorizzatoria, cominciata più di dieci anni prima che – dopo svariati passaggi di proprietà e molti ridimensionamenti progettuali (originariamente erano previste 41 pale eoliche) – pochi mesi fa ha portato al sequestro di alcuni aerogeneratori e delle aree su cui insistono, parte di un più ampio parco eolico in corso di realizzazione in una zona del sud della Sardegna. 
Secondo l’accusa, infatti, l’amministratore delegato della società, che intende realizzare gli impianti eolici, e il progettista-direttore dei lavori hanno effettuato opere edilizie per la realizzazione del parco elettroeolico:
  • in totale difformità dei permessi di costruire rilasciati dal Comune, che prevedevano precisi limiti territoriali, entro i quali realizzare gli impianti de quibus; 
  • occupando una superficie “di gran lunga superiore al limite del 40% di quella totale”, secondo quanto indicato nell’art. 11.5 del Piano regolatore del Consorzio industriale del CASIC (ora CACIP, Consorzio Industriale delle provincia di Cagliari): in particolare, non sarebbero state osservate le distanze minime delle turbine dai confini delle strade provinciali; 
  • senza chiedere la valutazione d’impatto ambientale.
A prescindere dall’analisi di quest’ultimo aspetto – la Suprema Corte, infatti, si è limitata ad osservare che l’ordinanza del GIP appellata aveva escluso che la realizzazione del parco eolico dovesse essere preceduta dalla valutazione d’impatto ambientale, trattandosi di impianto realizzato in area industriale – occorre soffermarsi sulla ricostruzione effettuata dal Collegio in merito ai rapporti fra diritto di superficie, disposizioni contrattuali e normativa urbanistica.

 Il punto di partenza è costituito dalle previsioni contrattuali, in base alle quali: 
  • il diritto di superficie interessava numerosi lotti di terreno per una superficie complessiva di ha 91.61.83; 
  • ciascuna piazzola, sulla quale sarebbe stato posizionato un aerogeneratore, avrebbe avuto una superficie di 625 m2; 
  • “le zone dove effettivamente e concretamente il diritto verrà esercitato saranno delimitate ed individuate catastalmente in virtù dell’atto di precisazione che le parti si obbligano a stipulare”, in seguito al quale veniva identificata l’area occupata dagli impianti, e sulla quale veniva esercitato il diritto di superficie (ha 01.14.43). 
Con l’ordinanza, oggetto del ricorso da parte del PM, il Tribunale di Cagliari:
  • ha ritenuto insussistente la violazione delle previsioni dei permessi di costruire con riferimento alle dimensioni della superficie destinata alla realizzazione del progettato parco eolico. Nelle motivazioni, il Tribunale cagliaritano ha evidenziato che i permessi di costruire facevano riferimento al negozio costitutivo del diritto di superficie e alla successiva individuazione dell’effettiva estensione sulla quale sarebbe stato esercitato il diritto;
  • ha rilevato che la superficie occupata da ogni singolo impianto, “da rapportarsi alla base dei tralicci che sorreggono la struttura, è di 151 m2”. Di conseguenza, doveva ritenersi soddisfatto il requisito posto dal cit. Piano regolatore del CACIP circa il rapporto (massimo del 40%) fra superficie totale del lotto destinata a ciascun impianto e quella occupata, appunto, da ogni singolo aerogeneratore. 
La Cassazione ha ribaltato questa decisione, sottolineando la correttezza delle contestazioni sollevate dal PM e l’erroneità del metodo di calcolo prescelto dal Tribunale: infatti, nel calcolare la superficie occupata dai singoli aerogeneratori, si deve tener conto non solo della superficie occupata dai tralicci che sostengono le pale, ma anche del diametro di queste ultime e, in particolare, della superficie occupata in conseguenza del movimento rotatorio di 360 gradi che le stesse effettuano nel seguire la direzione del vento.
Essendo il diametro delle pale di 80 metri – ha sottolineato il PM nel suo ricorso – la superficie occupata da ciascun impianto, rispetto a quella prevista per i lotti sui quali tali impianti insistono, è del 98%. 

Nell’accogliere la tesi della pubblica accusa – e nell’annullare con rinvio, per un nuovo esame su punto, l’ordinanza impugnata – la Corte di Cassazione ha affermato che, “ai fini della determinazione della superficie occupata da ogni singolo impianto eolico, deve tenersi conto della proiezione della parte aerea sull’area sottostante”. 
Ai fini di tale valutazione, infatti, non può non tenersi conto del movimento rotatorio dell’impianto stesso. 

Il concetto di superficie coperta, con riferimento alla realizzazione di impianti industriali, infatti, “non deve essere inteso in senso tecnico-costruttivo, bensì in quello più lato urbanistico-edilizio, quale superficie direttamente impegnata da un impianto fisso anche tenendo conto della superficie occupata per il suo funzionamento, in quanto detta superficie viene sottratta ad ogni altra possibilità di utilizzazione”. 

 Decisione, a parere di chi scrive, ineccepibile, che tuttavia lascia aperto un interrogativo. 
La Cassazione, infatti, fa riferimento al rapporto fra la superficie occupata dal singolo aerogeneratore e quella, sottostante, su cui incide l’impianto: se quest’ultima – come nel caso in esame – è oggetto di una disposizione pattizia fra le parti, ci si domanda se: 
  • al netto delle considerazioni relative al rispetto di tutte le altre normative di settore;
  • ferma restando la disponibilità potenziale di un vasto territorio;
  • per rientrare nei limiti previsti dalle norme di settore (nel caso di specie, la soglia del 40% indicata nel cit. Piano regolatore territoriale) e, quindi, realizzare almeno in parte gli impianti, sia sufficiente ampliare la superficie del lotto sul quale realizzare l’aerogeneratore… 
Come si concilierebbe, questa ipotesi, con una ponderata tutela del paesaggio e del territorio?

Reati ambientali. Il DDL Realacci allo studio in Commissione ambiente: come potrebbe cambiare il diritto penale dell’ambiente?

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La normativa ambientale è spesso oggetto di rimaneggiamenti di tipo amministrativo-burocratico, volti, almeno nelle intenzioni, a semplificare l’iter procedurale. Nel corso del 2013 si è avviato il cammino per una nuova codificazione ambientale e, dopo l’entrata in vigore dei reati ambientali nel corpus delle norme sulla responsabilità amministrativa delle persone giuridiche, sono stati presentati due DDL per l’introduzione di alcuni reati ambientali all’interno del codice penale, in queste settimane incorso di esame alla commissione ambiente alla Camera. Vediamo come potrebbe cambiare la normativa. 

I costi ambientali 
Recenti studi (ECBA Project Environmental cost-benefit) hanno dimostrato che le attività economiche italiane generano mediamente 24 € di danni ambientali/sanitari per ogni 1000 di valore aggiunto generato. Si tratta di un costo, enorme, causato da un certo tipo di attività, ma soprattutto dalla mancanza di un’autorevole e lungimirante regolazione ambientale adeguata, sia dal punto di vista burocratico-amministrativo che da quello sanzionatorio. 
Quest’ultimo, in particolare, è caratterizzato per la presenza quasi esclusiva di reati contravvenzionali, spesso oblazionabili, che rendono di fatto la tutela dell’ambiente un “optional non conveniente”. 

L’urgenza
Tant’è che – come evidenziato dai rapporti “Ecomafia 2012” e “Mercati illegali 2013” di Legambiente – i reati ambientali (accertati) sono aumentati, nel solo periodo fra il 2010 e il 2011, di quasi il 10%: un dato allarmante, che impone l’inserimento di specifici reati contro l’ambiente nel codice penale.
Finora nel codice, infatti, non sono stati inseriti specifici reati ambientali, anche se spesso la giurisprudenza ha fatto utilizzo di alcune norme (in particolare, l’art. 674 e 635 del c.p.) per giustificare, in qualche modo una tutela ambientale. 
E così, dopo numerosi tentativi andati a vuoto, quest’anno è stato presentato un DDL, che in queste settimane è all’esame della commissione ambiente alla Camera. 
Come potrebbe cambiare il diritto penale dell’ambiente? 

La ratio
La necessità di introdurre specifici reati ambientali all’interno del codice penale nasce dall’esigenza di prevedere un gruppo omogeneo di norme volte alla tutela dell’ambiente, finora sparse in una pluralità di normative disorganiche che, nonostante la presenza di un testo unico ambientale, rendono difficoltosa anche la loro percezione, oltre la possibilità di applicazione pratica. 
Inoltre – evidenziano i promotori – questa strada è stata intrapresa da molti Stati europei, che hanno considerato la maggior capacità di sintesi della formazione codicistica per una finalità che, oltre che repressiva, deve essere anche di “orientamento culturale” dei cittadini, volta a definire a livello normativo-codicistico i beni giuridici fondanti la convivenza civile nella società. 

La struttura tecnica della proposta
Dal punto di vista tecnico-giuridico, la proposta si caratterizza per: 
• il passaggio dalla tradizionale utilizzazione, in ipotesi del genere, di figure contravvenzionali, allo strumento maggiormente repressivo del delitto. Se da un lato ciò contribuisce ad esprimere maggiormente il disvalore di tali violazioni, dall’altro serve per evitare che entrino in funzione i meccanismi prescrizionali tipici delle contravvenzioni; 
• la mutazione della struttura della fattispecie da reato di pericolo astratto (tipico delle contravvenzioni), a quello di pericolo concreto, fino all’introduzione di forme di reato di danno, previsto in specifiche circostanze aggravanti, seguendo il paradigma del reato aggravato dall’evento. 

La proposta nel dettaglio
Anche sull’onda anche delle codificazioni europee, si è scelto di adottare una nozione ampia del bene ambiente, non limitata soltanto ai tradizionali elementi dell’aria, dell’acqua o del suolo, ma estesa anche al patrimonio naturale. 
I reati ambientali ipotizzati
Inquinamento ambientale
Chiunque: 
• introduce, in violazione di specifiche disposizioni normative, nell’ambiente sostanze o radiazioni, 
• in modo da determinare il pericolo di un rilevante deterioramento dello stato dell’aria, dell’acqua o del suolo, 
è punito con la reclusione da uno a cinque anni e con la multa da 2.582 € a 15.494 €,  progressivamente aumentate, sia nei militi temporali che in quelli quantitativi, se: 
• il deterioramento si verifica o se dal fatto deriva un pericolo per la vita o l’incolumità delle persone, o 
• se dal fatto deriva un disastro ambientale 
Le circostanze attenuanti concorrenti con le circostanze aggravanti non possono essere ritenute equivalenti o prevalenti rispetto a queste 

Distruzione del patrimonio naturale
Chiunque, in violazione di specifiche disposizioni normative, determina il pericolo di rilevante deterioramento dello stato della flora, della fauna o del patrimonio naturale è punito con: 
• la reclusione da uno a cinque anni e 
• con la multa da 5.165 euro a 25.823 € 

Frode in materia ambientale
Chiunque, al fine di commettere taluno dei delitti previsti nel presente titolo, ovvero di conseguirne l’impunità: 
• omette o falsifica in tutto o in parte la documentazione prescritta dalla normativa ambientale ovvero 
• fa uso di documentazione falsa 
è punito con la reclusione fino a quattro anni e con la multa fino a 10.329 € 

Circostanza aggravante
Le pene sono aumentate se il fatto è commesso da un associato per delinquere ai sensi degli articoli 416 e 416-bis del c.p. quando la commissione del reato rientra tra le finalità dell’associazione 

Ravvedimento operoso
È prevista una forma di ravvedimento operoso (sulla falsariga di quanto previsto dall’art. 56 del c.p.), con la possibilità di diminuire la pena fino a 2/3 laddove l’autore: 
• rimuova il pericolo o 
• elimini la situazione da lui provocata prima che ne derivi un deterioramento rilevante o anche aiutando concretamente l’autorità di polizia o l’autorità giudiziaria nella ricostruzione del fatto e nella scoperta degli autori di esso 

Delitti colposi contro l’ambiente
Quando sia commesso, per colpa: 
• un inquinamento ambientale o 
• una distruzione del patrimonio naturale 
si applicano le pene ivi rispettivamente stabilite, ridotte da un terzo alla metà 

Pene accessorie
Per tutte e tre le tipologie di reato sono previste le seguenti pene accessorie: 
1) l’interdizione temporanea dai pubblici uffici; 
2) l’interdizione temporanea dagli uffici direttivi delle persone giuridiche e delle imprese; 
3) l’incapacità di contrattare con la pubblica amministrazione; 
4) la pubblicazione della sentenza penale di condanna