lunedì, ottobre 13, 2008

Bonifica di siti di interesse nazionale: articolazione del procedimento e impugnabilità delle Conferenze di servizi

La sentenza che vi propongo oggi (T.A.R. di Brescia n. 1278 del 2007) ha per oggetto la bonifica dell’inquinamento da mercurio del S.I.N., sito di interesse nazionale, di Mantova.
Qui, nel 2002, la Polimeri Europa Spa ha acquistato il ramo d’azienda “attività chimiche e strategiche” di Enichem Spa dove, dalla metà degli anni ’50 e fino al 1991, erano in funzione impianti per la lavorazione di cloro e soda.
Proprio a partire dal 1991 – in concomitanza con la cessazione di tale lavorazione – il mercurio non è più stato scaricato nel canale.

Il problema della presenza di mercurio è stato oggetto di studio fin dagli anni ’90: questi studi hanno evidenziato che il mercurio risulta essere in concentrazione maggiore in profondità, mentre diminuisce negli strati superficiali, si trova in forma non solubile, non è biodisponibile e non interessa in maniera significativa i pesci e la vegetazione.

La Regione, nel prendere atto di tali risultati, disponeva l’esecuzione di un progetto di bonifica con specifica analisi di rischio mediante biondicatori attivando, a tal fine, una serie di conferenze di servizi.
Per l’approfondimento della lunga vicenda amministrativa che ha condotto alla pronuncia del TAR di Brescia, rinvio al testo integrale della sentenza.


In questa sede riporto le massime

Le determinazioni decisorie delle Conferenze di Servizi sono immediatamente impugnabili, una volta recepite dalla determinazione motivata dell’autorità procedente (Dirigente del MATTM) senza che sia necessario attendere il formale provvedimento di conclusione dell’intero procedimento di bonifica: di conseguenza, deve affermarsi che tutte le relative doglianze vanno proposte entro il termine decadenziale decorrente dal momento di avvenuta conoscenza delle stesse.
Decorso detto termine non sono più ricevibili censure che avrebbero potuto essere dedotte immediatamente salvo, ovviamente, quelle riguardanti vizi propri del provvedimento conclusivo.

(Nella specie, il TAR di Brescia ha sottolineato che il provvedimento conclusivo – un Decreto del Direttore Generale per la qualità della vita del Ministero dell’Ambiente e della tutela del Territorio e del Mare, che ha considerato come definitive tutte le prescrizioni stabilite nei due precedenti verbali delle Conferenze di servizi che si erano succedute nel tempo – va inteso quale atto tipico che conclude formalmente una sottofase procedimentale che contempla determinazioni decisorie, aventi quindi valore provvedimentale).


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In forza del generale principio di distinzione tra attività di governo e attività di gestione che presiede l’organizzazione e il funzionamento delle amministrazioni pubbliche, gli atti del procedimento di bonifica dei siti di interesse nazionale, compresi quelli conclusivi, rientrano nella competenza tecnico-gestionale degli organi esecutivi (dirigenti) poiché non contengono elementi di indirizzo politico-amministrativo che possono attrarre detta competenza nella sfera riservata agli organi di governo.

Il Decreto Dirigenziale, che ha concluso formalmente una sottofase procedimentale che contempla determinazioni decisorie, pur nella sua estrema semplicità, non può essere considerato provvedimento atipico del procedimento di bonifica poiché, oltre alla disciplina speciale dello stesso (art. 15 del DM 471/99 e ora art. 252 del D.Lgs. n. 152/2006), deve trovare applicazione la disciplina generale del procedimento amministrativo.
La circostanza che detto provvedimento non concluda l’intero procedimento di bonifica del sito in oggetto non pare essere rilevante nei procedimenti complessi come quello in esame (ex art. 242 T.U.A.), che possono essere (e sono) articolati in fasi e sotto-fasi (individuazione del sito, perimetrazione, progettazione e attuazione di misure di prevenzione e di MISE, esame e approvazione del piano di caratterizzazione, esame dell’analisi di rischio, esame e approvazione del progetto di bonifica), sempreché, ovviamente, il frazionamento della procedura non determini un ingiustificato aggravio del procedimento ai sensi dell’art. 1 comma 2 della stessa Legge n. 241/90.

L’art. 242 del D.Lgs. n. 152/2006 prevede tre distinte conferenze di servizi per l’approvazione del piano di caratterizzazione (commi 3 e 13), per l’approvazione del documento di analisi del rischio (comma 4) e per l’approvazione del progetto di bonifica (commi 7 e 13), a dimostrazione del fatto che il procedimento sia strutturalmente articolato in fasi autonome ancorché coordinate tra loro.

(Nel caso in esame, il Collegio ha sottolineato che assume rilevanza l’art. 14-ter comma 6-bis della Legge n. 241/90 secondo cui, “all'esito dei lavori della conferenza, e in ogni caso scaduto il termine di cui al comma 3, l'amministrazione procedente adotta la determinazione motivata di conclusione del procedimento, valutate le specifiche risultanze della conferenza e tenendo conto delle posizioni prevalenti espresse in quella sede”).


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L’obbligo motivazionale di cui all’art. 14-ter., comma 6-bis della legge n. 241/90 non può considerarsi una pleonastica ripetizione del generale obbligo di motivazione di cui all’art. 3 della stessa, attesa la peculiarità del modulo procedimentale in esame in cui si fondono, in una unica determinazione conclusiva, le valutazioni istruttorie e le decisioni provvedimentali (autorizzazioni, concessioni, nulla osta o atti di assenso comunque denominati) di competenza delle amministrazioni partecipanti, o comunque invitate a partecipare ma risultate assenti, alla conferenza di servizi.
Di conseguenza, data l’ampia portata del provvedimento ex art. 14-ter comma 6-bis della Legge n. 241/90, lo stesso deve contenere una congrua motivazione, non solo con riferimento agli esiti della conferenza (o delle conferenze) e alle posizioni ivi espresse, ma anche con riferimento ai vari affetti provvedimentali che ne conseguono e che interferiscono con la sfera giuridica di soggetti terzi.
Ciò anche per garantire trasparenza e univocità dell’azione e delle determinazioni amministrative.


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